滿目瘡痍的礦坑，變身風(fēng)景宜人的公園；植被單調(diào)的山坡，變身色彩斑斕的森林；林間新建的步道，讓市民上山游玩更加方便……
2019年7月，重慶出臺中心城區(qū)“四山”保護(hù)提升實施方案。兩年多來，我市相關(guān)部門和各區(qū)掀起了一場“四山”保護(hù)提升大行動，讓“城市綠肺”更清新、“市民花園”更靚麗。
然而，各區(qū)在“四山”保護(hù)提升中也遭遇了很多困難。當(dāng)初的保護(hù)范圍劃定是否合理？在保護(hù)前提下，綠水青山的價值如何挖掘？采用什么方式，才能讓這項保護(hù)提升工程變得可持續(xù)？下一步還有何打算？為此，本報對市規(guī)劃自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了專訪。
以更大的力度進(jìn)一步修復(fù)生態(tài)
問：兩年多來，重慶在“四山”保護(hù)提升方面開展了很多工作，也取得了不小的成效?，F(xiàn)在看來，我們距離“城市綠肺、市民花園”的目標(biāo)，還有多遠(yuǎn)？
答：“四山”保護(hù)，我們還有很長的路要走。
兩年來，相關(guān)區(qū)政府（管委會）、市級有關(guān)部門和單位緊緊圍繞中心城區(qū)“四山”保護(hù)提升實施方案相關(guān)要求，積極推動各項工作實施。一是基本摸清了“四山”自然生態(tài)本底、歷史文化本底和發(fā)展建設(shè)本底；二是基本完成“四山”管控區(qū)規(guī)劃優(yōu)化，調(diào)整了“四山”管控邊界，優(yōu)化了空間布局、人口分布和用地結(jié)構(gòu)，完善了服務(wù)配套；三是全面調(diào)查清理違法建設(shè)基本情況，完成市級綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，有序推進(jìn)“四山”違法建設(shè)分類處置；四是通過完善林地資源保護(hù)、推進(jìn)區(qū)域生態(tài)治理、實施森林綠化工程、開展農(nóng)村土地整治、加強重點生態(tài)要素監(jiān)測等手段，“四山”生態(tài)保護(hù)治理初見成效；五是交通基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，構(gòu)建了山上山下步行系統(tǒng)、綠色低碳的公共交通體系，開行了特色旅游線路；六是通過完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、實施生態(tài)移民搬遷、加強地質(zhì)災(zāi)害綜合防治、提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等措施，民生環(huán)境改善成效明顯。
但是，對標(biāo)市委、市政府對“四山”保護(hù)提升的要求，以及廣大市民對美好生態(tài)產(chǎn)品的向往，“四山”保護(hù)提升工作還存在工作機制不健全、整體統(tǒng)籌不足、策劃宣傳不夠、亮點不夠突出以及相關(guān)規(guī)劃需進(jìn)一步加強銜接和落地細(xì)化等問題。
問：保護(hù)提升的基礎(chǔ)是生態(tài)修復(fù)，這方面，我們還面臨哪些難題？
答：“四山”生態(tài)修復(fù)量大面廣，目前還面臨不少問題。
一是認(rèn)識上還存在誤區(qū)。提到生態(tài)修復(fù)，大多數(shù)人想到的就是種樹、造景，對生態(tài)保護(hù)修復(fù)的理解過于簡單和機械。有些地方在項目實施過程中，忽視“宜保則保，宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草、宜荒則荒”原則，導(dǎo)致工程設(shè)計不夠合理。
二是資金籌集難。生態(tài)修復(fù)工程絕大部分屬于公益性項目，具有投入高、經(jīng)濟(jì)回報小、建設(shè)周期長等特點，項目資金來源主要依靠財政投資。當(dāng)前地方政府債務(wù)普遍較高，國家嚴(yán)控新增債務(wù)，缺乏金融等配套政策，地方政府籌集生態(tài)修復(fù)資金壓力大。
三是社會參與難。目前“誰使用、誰修復(fù)”“誰修復(fù)、誰受益”的制度體系不夠健全，生態(tài)保護(hù)修復(fù)有關(guān)產(chǎn)業(yè)、土地、金融、稅收等政策配套不夠，社會資本參與生態(tài)修復(fù)的積極性不高。
為“四山”保護(hù)提升多渠道籌措資金
問：資金籌集難，我們在采訪中深有感觸。既然“四山”保護(hù)提升還有很長的路要走，要確保這項工作的可持續(xù)，后續(xù)資金必須想辦法解決，出路在哪里？
答：“四山”保護(hù)提升不能只看短期的收益，這是我們必須擔(dān)起的“上游責(zé)任”，在工作中也要體現(xiàn)“上游擔(dān)當(dāng)”。
解決“四山”后續(xù)資金問題，其實有很多渠道。以生態(tài)地票交易為例，今年，在南岸區(qū)誕生了全市歷年最大單筆生態(tài)地票交易——巨成采石場生態(tài)修復(fù)項目生態(tài)地票401畝，取得收益價款約8000萬元。通過對歷史遺留廢棄礦山的生態(tài)修復(fù)，既美了青山，又壯大了集體經(jīng)濟(jì)組織，同時為礦山生態(tài)修復(fù)解決了后續(xù)資金。
又如通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，壯大財政收入，從而有效增強對“四山”優(yōu)化提升的反哺能力。以江北區(qū)為例，該區(qū)在銅鑼山鐵山坪段實施高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)修復(fù)，厚植文化底蘊，并在此基礎(chǔ)上培育大健康產(chǎn)業(yè)，僅“森林之旅馬拉松”等特色賽事，每年就能創(chuàng)經(jīng)濟(jì)效益超一億元。利用這些收入，江北區(qū)進(jìn)一步提升鐵山坪生態(tài)保護(hù)提升水平，僅杜鵑湖周邊區(qū)域的林相改造，畝均投入上萬元，遠(yuǎn)超全市平均水平。
解決“四山”保護(hù)提升后續(xù)資金問題，我們還將開辟更多渠道。比如，鼓勵在“四山”的生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田之外的區(qū)域，對現(xiàn)有的工礦用地、倉儲用地等，推動升級轉(zhuǎn)型，引入投資主體或者采取合作聯(lián)營方式，打造康養(yǎng)旅游配套設(shè)施，或?qū)Φ托чe置的國有用地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)后，采取異地置換的方式騰挪建設(shè)用地指標(biāo)到“四山”以外的區(qū)域。
又如，支持培育“四山”范圍內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品市場經(jīng)營開發(fā)主體，鼓勵各類投資主體和社會力量盤活閑置的農(nóng)村集體性經(jīng)營用地和古舊村落等存量資源，推進(jìn)相關(guān)資源權(quán)益集中流轉(zhuǎn)經(jīng)營，統(tǒng)籌實施生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整治和配套設(shè)施建設(shè)，培育鄉(xiāng)村旅游品牌，打造四山鄉(xiāng)村旅游精品線路，創(chuàng)建美麗休閑鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村旅游重點村。
綠水青山就是金山銀山
問：我們在采訪中還了解到，以前的“四山”管制規(guī)定，在某些條款上與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際情況有些不符合。你們有無相關(guān)調(diào)研，怎么看？怎么辦？
答：2007年《重慶市“四山”地區(qū)開發(fā)建設(shè)管制規(guī)定》出臺以來，在保護(hù)森林綠地資源、管控開發(fā)建設(shè)活動、遏制違法建設(shè)行為等方面起到了積極作用。尤其是2019年重慶市中心城區(qū)“四山”保護(hù)提升實施方案實施以來，在推進(jìn)自然生態(tài)資源保護(hù)、加強生態(tài)修復(fù)治理、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化公共服務(wù)配套等方面，開展了大量富有成效的工作，在守好綠色本底、補齊民生短板的基礎(chǔ)上，注重生態(tài)與產(chǎn)業(yè)的有機統(tǒng)一，推動“四山”生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動。
但另一方面，一些問題客觀存在。
一是該保護(hù)的沒有完全保護(hù)好。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地區(qū)域，與一般、重點控制建設(shè)區(qū)存在部分重疊，導(dǎo)致該管控的沒能完全管得??；
二是一些必要的建設(shè)活動管得不合理。原禁建區(qū)內(nèi)實際上還有大量現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地，住有約39萬居民，這些基本在《重慶市“四山”地區(qū)開發(fā)建設(shè)管制規(guī)定》出臺前就已形成，一些必要的生產(chǎn)生活建設(shè)等民生改善設(shè)施需要合理保障；
三是可利用的沒有充分利用好?！八纳健弊匀毁Y源豐富，此前未充分科學(xué)考慮合理利用發(fā)展旅游康養(yǎng)服務(wù)功能，交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施配套不夠完善，“市民花園”功能價值未充分彰顯。
對此，需要具體問題具體分析，不搞“一刀切”，在保護(hù)的前提下搞好利用。重慶市委、市政府在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上提出：保護(hù)利用好“四山”、“在好風(fēng)景的地方布局生產(chǎn)力”。
今年8月，重慶市規(guī)劃委員會審議通過《“四山”管控區(qū)規(guī)劃優(yōu)化方案》，提出要實事求是深入優(yōu)化，確保城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村生活空間布局更加符合實際要求、符合群眾期待。
“四山”違法建設(shè)面廣量大、情況復(fù)雜、歷史遺留問題矛盾突出。下一步，我們將結(jié)合國土空間規(guī)劃，按照國家相關(guān)政策，綜合考慮違法建設(shè)的功能性和歷史成因等，實事求是細(xì)化各類違法建設(shè)分類處置政策，逐步消除存量違法建設(shè)。
此外，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，“四山”原住民往往會將糧食作物調(diào)整為經(jīng)濟(jì)作物或發(fā)展林果、養(yǎng)殖業(yè)等，從而導(dǎo)致耕地“非糧化”。下一步，有關(guān)部門、區(qū)政府（管委會）將加強對農(nóng)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)，鼓勵原住民因地制宜發(fā)展現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)。
讓市民真正參與到“四山”保護(hù)提升中來
問：在保護(hù)前提下利用，讓群眾真正從“金山銀山”的建設(shè)中受益。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游這樣的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，也能增加收入，增強“四山”保護(hù)提升的財力。下一步，重慶將如何讓“四山”的良好生態(tài)發(fā)揮價值，打造生態(tài)產(chǎn)品，引導(dǎo)康養(yǎng)、旅游等產(chǎn)業(yè)合規(guī)發(fā)展？有無對標(biāo)？
答：在近期舉行的聯(lián)合國《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議（COP15）生態(tài)文明論壇上，我市的銅鑼山礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和廣陽島生態(tài)修復(fù)實踐創(chuàng)新納入了自然資源部向全世界發(fā)布的18個中國生態(tài)修復(fù)典型案例中，同時，典型案例中的安徽綠金湖礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)、河南小秦嶺國家級自然保護(hù)區(qū)礦山環(huán)境生態(tài)修復(fù)治理、杭州西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)、江西尋烏縣廢棄礦山綜合治理等也能為我們提供很好的借鑒。
目前我們正在完善“四山”管控區(qū)規(guī)劃優(yōu)化報批成果，進(jìn)一步優(yōu)化用地布局，科學(xué)布局生產(chǎn)力，突出旅游康養(yǎng)服務(wù)功能，將會更有利于落實生態(tài)保護(hù)，管好生態(tài)空間和耕地，彰顯“城市綠肺，市民花園”的生態(tài)價值和旅游服務(wù)功能。
具體而言，首先是充分銜接我市第三次國土調(diào)查、生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整、自然保護(hù)地整合優(yōu)化、“四山”管控區(qū)規(guī)劃優(yōu)化等工作，結(jié)合“四山”環(huán)境容量和資源環(huán)境承載能力，評估“四山”現(xiàn)有康養(yǎng)、旅游產(chǎn)業(yè)空間的總量、結(jié)構(gòu)、業(yè)態(tài)等特征和問題。
其次是堅持“保護(hù)優(yōu)先、品質(zhì)提升”的原則，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，進(jìn)一步挖掘“四山”自然、人文、地物、景觀價值，策劃特色主題，有針對性地培育“四山”的休閑、游憩、康養(yǎng)功能，優(yōu)化“四山”康養(yǎng)、旅游產(chǎn)業(yè)空間布局；
第三是提煉亮點，彰顯特色，以重大項目為抓手，合理優(yōu)化用地布局，提檔升級主要業(yè)態(tài)，有效提升綜合效益，優(yōu)化形成生態(tài)綠色、規(guī)模適度、供需平衡、配套完備的“四山”康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)空間。
問：采訪中我們發(fā)現(xiàn)，目前“四山”的變化很大，建了很多公園，越來越漂亮了，但市民上山的交通卻不是很方便。有的是路不好，有的是沒有公共交通，下一步準(zhǔn)備怎么解決？
答：我們將從多個方面來解決交通問題。首先是貫通結(jié)構(gòu)性通道，體現(xiàn)交通系統(tǒng)性，同時從保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)，提出生態(tài)選線和景觀選線要求。其次加密“四山”出入口，優(yōu)化城市道路線位接口，提高“四山”可達(dá)性。
同時，我們將進(jìn)一步強化“四山”入山步道體系，滿足人民群眾對親近自然的向往；優(yōu)化停車布局，兼顧停車集中與分散；支持開展特色交通，因地制宜提供多樣化交通體驗。通過這些實實在在的舉措，進(jìn)一步提升市民的獲得感、幸福感，從而讓市民真正參與到“四山”保護(hù)提升中來。
“四山”保護(hù)提升的近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)
我市按照“干五年、看十年、謀劃三十年”的總體思路，實施“四山”保護(hù)提升工作，營造“山在城中、城在山中”的和諧畫卷。
近期目標(biāo)：
到2022年，基本完成“四山”違法建設(shè)清除和整治工作，山水林田湖草系統(tǒng)治理成效明顯，生態(tài)系統(tǒng)得到有效修復(fù)，“山青、水秀、林美、田良、湖凈、草綠”的“四山”自然環(huán)境基本形成，歷史人文價值得以彰顯。
遠(yuǎn)期目標(biāo)：
到2035年，“四山”生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展全面實現(xiàn)，自然環(huán)境與城市風(fēng)貌相得益彰，山、城、人和諧相融，生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。
重慶日報記者 曾立 吳剛 申曉佳 王天翊
