漫畫/高岳
“《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》已于9月27日經(jīng)陜西省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議修訂通過,現(xiàn)將修訂后的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》公布,自12月1日起施行?！?月27日,陜西省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會在官網(wǎng)發(fā)布了第十八號公告。
據(jù)了解,2008年3月1日正式實(shí)施的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡稱《條例》),是我國首部為一條山脈所進(jìn)行的地方綜合立法保護(hù)的省級地方性法規(guī),在保護(hù)秦嶺生態(tài)安全、維保護(hù)秦嶺生物多樣性、維護(hù)秦嶺涵養(yǎng)水源、保持水土等功能方面發(fā)揮了積極作用。2017年1月5日,該條例經(jīng)陜西省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議修訂通過,自2017年3月1日起施行。這次是陜西省第二次修訂該條例,備受社會各界關(guān)注。
《條例》修訂突出“嚴(yán)”和“細(xì)”
“修訂《條例》是我省深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要指示批示的具體行動(dòng),《條例》修訂堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展導(dǎo)向,充分保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧共生?！?月25日下午,陜西省人大法制委員會主任委員何少林在接受采訪時(shí)表示,此次修訂《條例》突出了“嚴(yán)”和“細(xì)”。“嚴(yán)”,就是保護(hù)的范圍和保護(hù)的各項(xiàng)規(guī)定更加嚴(yán)格；“細(xì)”,就是對各類生態(tài)的保護(hù)和開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的規(guī)范更加細(xì)化,更有利于《條例》的落地落實(shí)。
陜西省人大常委會法工委法規(guī)三處處長田文平向《法制日報(bào)》記者介紹:“陜西省委書記、省人大常委會主任胡和平高度重視《條例》修訂工作,先后主持召開四次專題會、一次審讀會,專題研究修改《條例》,逐條逐句逐字進(jìn)行審讀討論,聽取涉秦嶺6個(gè)設(shè)區(qū)的市政府主要負(fù)責(zé)人、省級有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和有關(guān)法律、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域?qū)＜业囊庖娊ㄗh,為《條例》的順利出臺把好政治關(guān)、政策關(guān)、法律關(guān),發(fā)揮了定方向、謀全大局、打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的作用?！?
按照專題會議要求,陜西省政府組織有關(guān)部門做了大量深入細(xì)致調(diào)查和專業(yè)測繪工作,提供了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖冊,摸清了秦嶺范圍內(nèi)3個(gè)保護(hù)區(qū)現(xiàn)有城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、人口、土地、項(xiàng)目等底數(shù)和647個(gè)各類保護(hù)單元分布等情況,為科學(xué)合理劃分規(guī)范各保護(hù)區(qū)范圍及管理,做好條例修訂工作提供了重要依據(jù)。
“整個(gè)《條例》修訂過程充分展體現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的科學(xué)民主依法立法工作新格局。”田文平表示,《條例》修訂參與范圍之廣,研究層次之高,征求意見之多,底數(shù)資料之細(xì),前所未有。
“海拔+區(qū)塊+生態(tài)廊道”保護(hù)特色
“之前人們只是籠統(tǒng)地說‘這里就是秦嶺’,但具體包括哪些區(qū)域,并不清楚。《條例》的亮點(diǎn)之一便是明確了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)范圍和重要區(qū)域。”田文平說。
《條例》第二條明確秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)范圍,是指本省行政區(qū)域內(nèi)秦嶺山體東西以省界為界、南北以秦嶺山體坡底為界的區(qū)域,包括商洛市全部行政區(qū)域以及西安市、寶雞市、渭南市、漢中市、安康市的部分行政區(qū)域。
經(jīng)組織地理學(xué)、地貌學(xué)等方面專家論證,確定秦嶺山系主梁是指秦嶺山脈西起陜甘界,經(jīng)玉皇山、鰲山、太白山、終南山、草鏈嶺、華山一線,東至陜豫界,渭河流域與嘉陵江、漢江、南洛河流域的分水嶺。同時(shí)明確了秦嶺主要支脈,是指連接秦嶺山系主梁且海拔在1500米以上具有重要生態(tài)功能需要重點(diǎn)予以保護(hù)的支脈；主梁兩側(cè)各1000米、主要支脈兩側(cè)各500米以內(nèi)的區(qū)域,按照投影范圍計(jì)算。并明確了14條主要支脈名錄,如黑泥支脈、四方臺支脈、首陽山支脈等。
此外,為了突出保護(hù)優(yōu)先原則,《條例》將原條例“禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和適度開發(fā)區(qū)”名稱對應(yīng)修改為“核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)”；同時(shí)對各保護(hù)區(qū)的范圍重新作了劃分,擴(kuò)大了核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的范圍。
經(jīng)初步測算,核心保護(hù)區(qū)面積為0.81萬平方公里,占秦嶺區(qū)域面積約14%,與2017年條例規(guī)定的“禁止開發(fā)區(qū)”面積占比0.77%相比,提高了近20倍；重點(diǎn)保護(hù)區(qū)面積為1.76萬平方公里,占秦嶺區(qū)域面積約30%；一般保護(hù)區(qū)面積為3.25萬平方公里,占秦嶺區(qū)域面積約56%。
《條例》第十八條規(guī)定,除本條例另有規(guī)定外,核心保護(hù)區(qū)不得進(jìn)行與生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究無關(guān)的活動(dòng)；重點(diǎn)保護(hù)區(qū)不得進(jìn)行與其保護(hù)功能不相符的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。一般保護(hù)區(qū)生產(chǎn)、生活和建設(shè)活動(dòng),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)和本條例的規(guī)定。
“將禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和適度開發(fā)區(qū),改為核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū),并將秦嶺主梁全部納入核心保護(hù)區(qū)范圍也是《條例》的一大亮點(diǎn)。”在田文平看來,有些海拔1500米的區(qū)域,按照劃分區(qū)域,應(yīng)該屬于重點(diǎn)保護(hù)區(qū),確定為主梁后,仍將其歸入到了核心保護(hù)區(qū)內(nèi)予以保護(hù)。因?yàn)榻?jīng)過修訂,秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式在原來規(guī)定的基礎(chǔ)上形成了以海拔為基準(zhǔn)礎(chǔ)、“海拔+區(qū)塊+生態(tài)廊道”為特色依托的秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式,這也體現(xiàn)了保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性和原真性,避免過去秦嶺保護(hù)“孤島”現(xiàn)象的發(fā)生。
建立保護(hù)規(guī)劃體系讓責(zé)任落實(shí)
9月24日下午,在陜西省十三屆人大常委會第十三次會議分組審議現(xiàn)場,醒目的秦嶺保護(hù)規(guī)劃分區(qū)圖、保護(hù)單元圖“上墻”,供組成人員審議時(shí)參考。
“經(jīng)過修訂,形成了以省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以省級專項(xiàng)規(guī)劃為依托,以設(shè)區(qū)的市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系,輔之以省、市、縣三級分區(qū)保護(hù)圖,更有利于秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任落地落實(shí)和精細(xì)化管理?！焙紊倭纸榻B說。
《條例》第十三條明確,陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會應(yīng)組織發(fā)展改革等行政主管部門,結(jié)合國家和本省國土空間規(guī)劃要求,依法編制省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃,報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施,并報(bào)省人民代表大會常務(wù)委員會備案；設(shè)區(qū)的市根據(jù)省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃,組織編制本行政區(qū)域秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃,繪制本行政區(qū)域內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃分區(qū)保護(hù)圖,經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施；縣(市、區(qū))依據(jù)省、設(shè)區(qū)的市規(guī)劃要求,結(jié)合實(shí)際,制定秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案,繪制本行政區(qū)域內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃分區(qū)保護(hù)詳圖,經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施。
此外,《條例》規(guī)定,設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)按照秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)志、標(biāo)牌、界樁設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和辦法,設(shè)置核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)的保護(hù)標(biāo)志、標(biāo)牌、界樁。秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)志、標(biāo)牌、界樁設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和辦法,由省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會制定公布。
《條例》第十四條第二款明確了專項(xiàng)規(guī)劃由省級有關(guān)部門組織編制,并對專項(xiàng)規(guī)劃的審查、批準(zhǔn)及備案作了規(guī)定。
損害賠償制度先于國家立法
“《條例》的另一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)在于,先于國家立法規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。目前,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度沒有國家法律依據(jù),只有國家政策。這是在沒有上位法規(guī)定的前提下,結(jié)合陜西實(shí)際和秦嶺保護(hù)緊迫性作出的創(chuàng)新,明確了賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人和賠償方式,有利于我們更好地保護(hù)秦嶺?！薄稐l例》專家論證會成員、西北農(nóng)林科技大學(xué)教授田義文在接受采訪時(shí)表示。
《條例》第七十一條規(guī)定,省、設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,指定相關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作,依法追究損害秦嶺生態(tài)環(huán)境單位和個(gè)人的賠償責(zé)任。
此外,《條例》還增加了“約談制度”,提高了處罰標(biāo)準(zhǔn),加大了處罰力度,大大增加了違法成本。
《條例》第七十條規(guī)定,對秦嶺生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況持續(xù)下降或者未完成秦嶺生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況改善目標(biāo)的地區(qū),省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門約談?dòng)嘘P(guān)設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府的主要負(fù)責(zé)人。約談情況應(yīng)當(dāng)向社會公開。
《條例》第七十三條規(guī)定,各級人民政府、縣級以上負(fù)有秦嶺生態(tài)保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的部門和機(jī)構(gòu)的公職人員在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中違反本條例規(guī)定,有下列情形之一的,比如“未按照規(guī)定要求編制規(guī)劃、實(shí)施方案或者弄虛作假的……”對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員給予記過、記大過處分；情節(jié)較重的,給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重,造成秦嶺生態(tài)環(huán)境和資源破壞等嚴(yán)重后果的,給予開除處分,其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職；構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。（記者 孫立昊洋 《法治周末》記者馬金順）
