制圖／李曉軍
□ 法制日報(bào)全媒體記者 朱寧寧
近日，十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議以163票贊成、1票反對、3票棄權(quán)，表決通過了關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定。
黨的十八大以來，黨中央對土地改革進(jìn)行了重大部署。為落實(shí)黨中央的決策部署，全國人大常委會(huì)三次作出授權(quán)決定，積極穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作。將黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策和試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，是此次土地管理法修改的最大亮點(diǎn)之一。
“總體來看，這次新修改的土地管理法把農(nóng)村三塊地改革的成功經(jīng)驗(yàn)全部吸收進(jìn)來，在農(nóng)村土地管理方面作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性的規(guī)定?！弊匀毁Y源部法規(guī)司司長魏莉華介紹說，新修改的土地管理法，堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度。
新修改的土地管理法確定永久農(nóng)田基本保護(hù)制度、允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，同時(shí)在征地補(bǔ)償、宅基地等直接關(guān)系農(nóng)民利益的問題上作出多處創(chuàng)新完善。
確定改革成果將經(jīng)驗(yàn)上升為法律
隨著改革不斷深化，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的問題日益凸顯，必須通過深化改革來破解。
“農(nóng)村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。”魏莉華介紹說，2014年底，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)工作意見》，在全國部署農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作。由于試點(diǎn)突破了土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法有關(guān)規(guī)定，2015年2月，全國人大常委會(huì)通過決定授權(quán)國務(wù)院在33個(gè)試點(diǎn)縣行政區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施土地管理法的5個(gè)條款、城市房地產(chǎn)管理法的1個(gè)條款。
“自2015年以來，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下大膽探索，勇于實(shí)踐，農(nóng)村土地制度改革取得了明顯成效，也為土地管理法修改奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。”魏莉華說。
實(shí)現(xiàn)重大創(chuàng)新完善土地征收制度
新修改的土地管理法在土地征收方面進(jìn)行了完善，作出了多處創(chuàng)新性規(guī)定。
首次對土地征收的公共利益進(jìn)行明確界定。據(jù)介紹，盡管憲法和原土地管理法中都規(guī)定了國家為了公共利益的需要可以征地，但是長期以來，對于什么是公共利益，法律中并沒有明確規(guī)定。同時(shí)，土地管理法中還規(guī)定，任何單位和個(gè)人使用土地必須使用國有土地，這就導(dǎo)致了征收成為獲得土地的唯一途徑。新修改的土地管理法在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采用列舉的方式，對于哪些是公共利益可以動(dòng)用國家征收權(quán)作出明確界定，即“因軍事外交，政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情況確需要征地的可以依法實(shí)施征收”。
首次明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，即保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障?！斑@就改變了過去我們以土地征收的原用途來確定土地補(bǔ)償、以年產(chǎn)值倍數(shù)法來確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的做法，以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法。另外，在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物三項(xiàng)基礎(chǔ)上，新法又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建了一個(gè)更加完善的保障體系。”魏莉華說。
完善土地征收程序。新修改的土地管理法將原來的批后公告改為了批前公告，從而使被征地農(nóng)民在整個(gè)過程中有了更多參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)。
在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，新修改的土地管理法破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙。刪除了原土地管理法第四十三條任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國有土地的規(guī)定。增加規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，同時(shí)使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。“這是一個(gè)重大制度創(chuàng)新，取消了多年來集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是這次土地管理法修改的最大亮點(diǎn)?！蔽豪蛉A說。
對于宅基地，新修改的土地管理法在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上增加了“戶有所居”的規(guī)定，允許已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地。
“農(nóng)民變成市民真正實(shí)現(xiàn)城市化，是一個(gè)漫長的過程，在整個(gè)過程中我們要有足夠的耐心。”魏莉華指出，如果農(nóng)民不愿意退出宅基地，地方政府不能強(qiáng)迫其退出。宅基地的退出必須是在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上。
作出多處創(chuàng)新保障廣大農(nóng)民權(quán)益
在新形勢下深化農(nóng)村改革的主線就是要處理好農(nóng)民和土地之間的關(guān)系。土地制度改革不管怎么改，都不能對農(nóng)民利益造成損害。
“我們?nèi)魏我豁?xiàng)改革一項(xiàng)立法都要把農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好。”全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶介紹說，此次土地管理法修改將保護(hù)農(nóng)民利益作為基本原則和重要目標(biāo)，完善了很多制度，這些舉措將為農(nóng)民利益提供更加充分的實(shí)實(shí)在在的保障。
首先，在征地方面改革了征地程序。新修改的土地管理法要求政府在征地之前開展土地狀況調(diào)查、信息公示，還要與被征地農(nóng)民協(xié)商，必要時(shí)組織召開聽證會(huì)，與農(nóng)民簽訂協(xié)議后才能提出辦理征地申請，辦理征地的審批手續(xù)。“這極大保護(hù)了農(nóng)民利益。”楊合慶進(jìn)一步解釋說，在征地補(bǔ)償方面，新修改的土地管理法改變了以前以土地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，現(xiàn)在實(shí)行按照區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。區(qū)片綜合地價(jià)除了考慮土地產(chǎn)值，還要考慮區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等因素綜合制定地價(jià)。
其次，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面改變了過去農(nóng)村的土地必須征為國有才能進(jìn)入市場的問題?！斑@也是此次修法的一個(gè)創(chuàng)新，能夠?yàn)檗r(nóng)民直接增加財(cái)產(chǎn)性收入。”楊合慶說。此外，新修改的土地管理法還要求，集體建設(shè)性用地入市的時(shí)候必須由村民代表大會(huì)或者村民會(huì)議三分之二以上的成員同意才能入市。
最后，在宅基地管理方面，由于我國對宅基地實(shí)行一戶一宅的基本管理制度，針對在一些地方可能出現(xiàn)宅基地用地比較緊張的情況，新修改的土地管理法明確規(guī)定，人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。同時(shí)明確，國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。
轉(zhuǎn)變基本理念加大對耕地保護(hù)
保護(hù)耕地，不容有失。
2017年，《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》提出，耕地是我國最為寶貴的資源，強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)決不能”，即已經(jīng)確定的耕地紅線決不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田決不能隨便占用。黨的十九大報(bào)告明確提出，完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作。2019年2月，中央一號(hào)文件明確提出，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，確保永久基本農(nóng)田保持在15.46億畝以上。
新修改的土地管理法進(jìn)一步加大了對耕地的保護(hù)，明確提出“國家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度”，并明確五類應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃為永久基本農(nóng)田的耕地。同時(shí)規(guī)定，永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)落實(shí)到地塊，納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會(huì)公告，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。
值得一提的是，新修改的土地管理法把原來的“基本農(nóng)田”全部改成了“永久基本農(nóng)田”。“這一修改不是簡單的文字修改，而是理念的重大轉(zhuǎn)變。用網(wǎng)上一個(gè)時(shí)髦的話說，從‘基本農(nóng)田’到‘永久基本農(nóng)田’，實(shí)現(xiàn)了對基本農(nóng)田保護(hù)的2.0版。這樣的修改，體現(xiàn)了對基本農(nóng)田永久保護(hù)的價(jià)值理念。”魏莉華說。
魏莉華介紹說，按照黨中央、國務(wù)院的部署，我們?nèi)嫱七M(jìn)永久基本農(nóng)田劃定工作，目前已經(jīng)完成了2887個(gè)縣級行政區(qū)域永久基本農(nóng)田的劃定工作，新修改的土地管理法總結(jié)了實(shí)踐中永久基本農(nóng)田保護(hù)和劃定的一些成功經(jīng)驗(yàn)。比如，第三十五條明確規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途，要求永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。同時(shí)，考慮到各省的耕地后備資源有很大的不同，所以新法作了微調(diào)，明確具體的耕地劃定比例由國務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市實(shí)際情況來確定，使這部法律的規(guī)定更加符合實(shí)際。此外，為保證耕地質(zhì)量，新修改的土地管理法增加了“引導(dǎo)因地制宜輪作休耕”的規(guī)定。
“總之，保護(hù)耕地、保護(hù)永久基本農(nóng)田，是土地管理法的核心和宗旨之一，也是這次修法過程中堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則?！蔽豪蛉A說。
