壯麗70年·中國法治輝煌成就
制圖/高岳
□ 法制日?qǐng)?bào)全媒體記者 蒲曉磊
行政訴訟,即俗稱的“民告官”制度,在30年前出現(xiàn)時(shí)似乎顯得有些驚世駭俗。
1987年,行政立法研究組開始起草行政訴訟法草案?，F(xiàn)任北京大學(xué)憲法與行政法研究中心名譽(yù)主任的姜明安教授,是當(dāng)時(shí)立法研究組成員之一。
姜明安回憶說,行政訴訟法草案提出“民告官”概念后,在征求意見時(shí),遭到很多地方和部門的反對(duì)。全國各地不少干部寄信到中央提出異議,他們不理解,人民政府為人民,人民怎么還會(huì)告人民的政府呢?他們認(rèn)為,社會(huì)主義國家不能有“民告官”制度。
“中央最終表示,中國要從依政策辦事轉(zhuǎn)變到依法行政,依法行政則必須有‘民告官’制度保障?！苯靼舱f。
1989年4月4日,第七屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》,并于1990年10月1日起施行。
行政訴訟法的通過和實(shí)施,標(biāo)志著我國社會(huì)主義民主和法治發(fā)展到了一個(gè)新的階段——“民”可以告“官”,“官”的行為要接受司法審查,并通過司法途徑向“民”承擔(dān)法律責(zé)任的階段。
“行政訴訟法的制定,標(biāo)志著我國行政訴訟制度的正式建立。但這一制度并不是在20世紀(jì)80年代末突然出現(xiàn)的,而是經(jīng)過了多年的醞釀才產(chǎn)生的。從1949年中華人民共和國成立至今,在這70年時(shí)間里,我國選擇和探索公權(quán)力運(yùn)作模式的腳步始終沒有停止過?！苯靼舱f。
姜明安近日接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí),講述了70年來我國行政法的發(fā)展歷程、具有里程碑意義的立法和行政法治的輝煌成就。
記者:開啟“民告官”時(shí)代的行政訴訟法,被視為行政法中最重要的一部法律。當(dāng)時(shí)為什么會(huì)選擇制定這樣一部法律?
姜明安:行政訴訟法雖然制定于1989年,但“民告官”的法制實(shí)踐始于改革開放之初,是改革開放催生了“民告官”這一法律制度誕生。上世紀(jì)70年代末80年代初,我國開始引入外資,法律不僅允許外資與中資開辦中外合資經(jīng)營企業(yè),也允許外資在華開辦獨(dú)資企業(yè)。但是,外資進(jìn)入是有條件的。首要條件就是要確保他們財(cái)產(chǎn)權(quán)能得到中國法律保護(hù):如果中國的有關(guān)政府部門對(duì)他們的財(cái)產(chǎn)實(shí)行沒收、查封、扣押、拍賣等,出現(xiàn)違法處罰或違法征收稅款等情況,他們要有向法院起訴、獲得法院公正裁判的權(quán)利。他們要求中國給他們提供“民告官”(外資、外商向法院起訴我國行政管理機(jī)關(guān),也屬“民告官”的范疇——記者注)的法律保障,否則,他們就不愿來華投資經(jīng)營。為了營造吸引外資的環(huán)境,推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放,我國于1979年制定了中外合資經(jīng)營企業(yè)法,1980年制定了中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法和個(gè)人所得稅法。后兩部法律規(guī)定,合營企業(yè)同稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅收扣繳義務(wù)人、自行申報(bào)納稅人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅問題上發(fā)生爭議,可申請(qǐng)復(fù)議,相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定不服,可以向法院提起(行政)訴訟。這是在新中國立法史上首次確立了“民告官”的行政訴訟解紛機(jī)制。在隨后制定的外國企業(yè)所得稅法中,同樣規(guī)定了“民告官”的行政訴訟解紛機(jī)制。
自上世紀(jì)八十年代以后,由于經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn),我國開始出現(xiàn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)等多種經(jīng)濟(jì)形式,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化。新的經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)形式迫切要求法律加強(qiáng)對(duì)多種所有制經(jīng)濟(jì)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)以及相應(yīng)自然人人身權(quán)的保護(hù),否則,商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)無法運(yùn)作和推進(jìn)?！懊窀婀佟辈粌H適用于外資和合資企業(yè),也開始適用于我國公民、法人和其他組織。我國立法機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī),如1980年的個(gè)人所得稅法、1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》和海洋環(huán)境保護(hù)法、1984年的森林法和藥品管理法等,規(guī)定我國公民、法人和其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)違法收稅、罰款、沒收等侵權(quán)行為不服,同樣可以向法院提起(行政)訴訟,依1982年的民事訴訟法(試行)規(guī)定的程序進(jìn)行審理。1986年,第六屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議修改治安管理處罰條例,進(jìn)一步規(guī)定公民對(duì)公安機(jī)關(guān)給予的行政拘留處罰不服,經(jīng)申訴后亦可向法院起訴,從而將“民告官”從適用于行政機(jī)關(guān)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為擴(kuò)展到行政機(jī)關(guān)侵犯人身權(quán)的行為。這是“民告官”制度的一個(gè)重大進(jìn)展。
與此同時(shí),一些地方法院也在進(jìn)行“民告官”的實(shí)踐探索。湖南汨羅、湖北武漢等地都先后設(shè)立了行政審判庭。然而,此時(shí)還沒有一部專門的法律來規(guī)范法院的行政審判,一些單行法律的個(gè)別條款僅規(guī)定法院可受理特定行政案件,而沒有規(guī)定怎么審、怎么判,還不足以建立起完善的行政訴訟制度。
市場經(jīng)濟(jì)要求要有行政訴訟,沒有行政訴訟保障,行政主體侵犯行政相對(duì)人權(quán)益,行政相對(duì)人無處可告,無處尋求救濟(jì),他們就不會(huì)有積極性去競爭、去發(fā)展,市場秩序就會(huì)混亂,市場經(jīng)濟(jì)就會(huì)出現(xiàn)危機(jī)。
正是為了適應(yīng)改革開放、國家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的需要,我國制定了行政訴訟法,正式建立了行政訴訟制度。
記者:行政訴訟法的制定除了適應(yīng)改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以外,還有什么其他促成因素?
姜明安:這一法律的出臺(tái)還有兩個(gè)重要促成因素:一是公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)。改革開放以后,各界加強(qiáng)公民合法權(quán)益保護(hù)的呼聲越來越高。法律、法學(xué)界認(rèn)為,為了保護(hù)受政府行為侵犯的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,通過法律設(shè)置制度化的救濟(jì)機(jī)制非常必要。二是依法行政的推進(jìn)。法治要求政府依法行政、依法辦事,而這必須有監(jiān)督和制約。監(jiān)督和制約不僅要有自律,更要有他律。行政法治理論認(rèn)為,人民政府也會(huì)犯錯(cuò)誤,人民政府的工作人員也可能侵犯人民的權(quán)益,因此必須從制度上建立糾錯(cuò)和救濟(jì)機(jī)制,行政訴訟制度正是這樣的機(jī)制。制定行政訴訟法,正是適應(yīng)行政管理方式的轉(zhuǎn)型、從行政管理主要依靠政策文件辦事到依法行政轉(zhuǎn)變的需要。政府要完成由靠文件辦事到依法行政的轉(zhuǎn)變,就必須要有法律的監(jiān)督?，F(xiàn)在來看,很多法律都是被行政訴訟法“逼”出來的。例如,行政訴訟法規(guī)定,政府違法的具體行政行為給公民造成損失的,要賠償,所以有了國家賠償法。行政訴訟法規(guī)定,具體行政行為必須主體合法、內(nèi)容合法、程序合法,否則,即要判決撤銷,所以有了行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法。
記者:行政訴訟法頒行30年,我國因此法的頒行而發(fā)生了哪些重大的轉(zhuǎn)變?
姜明安:行政訴訟法頒行后,我國因此而發(fā)生的變化主要體現(xiàn)在3個(gè)方面。
首先,群眾的觀念有了以下重大轉(zhuǎn)變:其一,從“人民政府天然正確,天然為人民”的觀念逐步向“人民政府也可能犯錯(cuò),也可能侵犯人民權(quán)益”的觀念轉(zhuǎn)變；其二,從“民不與官斗,雞蛋碰不過石頭”的觀念逐步向“公民可上法庭告政府,而且可以告贏政府”的觀念轉(zhuǎn)變；其三,從“政府不能成為侵權(quán)主體,公民不能追究政府法律責(zé)任”的觀念逐步向“政府也可成為侵權(quán)主體,公民權(quán)益被政府侵犯,可以依法要求政府承擔(dān)賠償責(zé)任”的觀念轉(zhuǎn)變。
其次,政府的治理方式有了以下重大轉(zhuǎn)變:其一,行政機(jī)關(guān)及其工作人員從單純依上級(jí)指示、命令、紅頭文件辦事逐步向依法行政轉(zhuǎn)變；其二,行政管理方式從主要以單方性、強(qiáng)制性為特征向更注重參與性、互動(dòng)性的善治轉(zhuǎn)變；其三,行政執(zhí)法從主要采用規(guī)制手段向更注重采用行政指導(dǎo)、行政契約及其他軟法手段等方式轉(zhuǎn)變；其四,行政活動(dòng)從主要注重快捷、注重效率向更注重正當(dāng)法律程序,注重相對(duì)人權(quán)益保障轉(zhuǎn)變。
還有,在此期間,執(zhí)政黨的政策目標(biāo)也發(fā)生了一定變化。這主要表現(xiàn)在,其一,從主要追求GDP增長,追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物質(zhì)文明向同時(shí)追求公平正義,追求社會(huì)文明和政治文明轉(zhuǎn)變；其二,從主要依政策治國向依法治國轉(zhuǎn)變；其三,從主要追求秩序和穩(wěn)定向更多追求人權(quán)保障,更多追求公民、法人和其他組織合法權(quán)益保護(hù)轉(zhuǎn)變。
記者:在您看來,行政法發(fā)展至今,哪幾部法律法規(guī)最重要?
姜明安:在我看來,有5部法律法規(guī)有著里程碑意義。
一是1989年出臺(tái)的行政訴訟法,解決了“民告官”沒有法律依據(jù)的問題,建立了“民告官”的行政訴訟制度,開啟了保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的司法途徑,這是有開創(chuàng)意義的。行政訴訟法實(shí)際上是用司法制約行政行為,其目的就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。
二是1993年出臺(tái)的《國家公務(wù)員暫行條例》,對(duì)于提高行政效能而言有著重要意義。我國已經(jīng)走上了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)之路,市場經(jīng)濟(jì)要求民主、法治和效率。因此,出臺(tái)一部體現(xiàn)民主、法治、高效率原則精神的公務(wù)員法律法規(guī)勢在必行?！秶夜珓?wù)員暫行條例》的制定,對(duì)于實(shí)現(xiàn)國家公務(wù)員的科學(xué)管理,保障國家公務(wù)員的優(yōu)化、廉潔,有著巨大作用。而且,這部法規(guī)在2005年升格為公務(wù)員法,公務(wù)員法基本繼承了《國家公務(wù)員暫行條例》的立法框架和內(nèi)容。
三是1994年出臺(tái)的國家賠償法,這部法律極具歷史意義。在中國幾千年的文明發(fā)展史中,這部法律第一次把公民和國家置于平等地位,通過法律制度認(rèn)定,國家也會(huì)犯錯(cuò)誤,人民政府也可能侵犯人民的權(quán)益,國家侵犯公民權(quán)益要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí),這部法律還解決了“公務(wù)員害怕出錯(cuò)而不敢工作”和“公務(wù)員賠不起導(dǎo)致公民無法獲得賠償”的顧慮?？梢哉f,這一法律制度的實(shí)際運(yùn)作是國家尊重和保障人權(quán)與人民控制和制約國家公權(quán)的法治重大進(jìn)步。
四是1996年出臺(tái)的行政處罰法,這部法律對(duì)我國的行政管理秩序和社會(huì)生活產(chǎn)生了重大影響。作為繼行政訴訟法、國家賠償法之后行政法領(lǐng)域的又一部重要法律,行政處罰法通過限制和規(guī)范特別是通過正當(dāng)法律程序規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,促進(jìn)了依法行政和建設(shè)法治政府,防止了腐敗和加強(qiáng)廉政、勤政建設(shè),維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。值得注意的是,行政處罰法的立法模式確定后,行政許可法和行政強(qiáng)制法相繼出臺(tái),從而形成了我國行政程序立法的“三部曲”。
五是2007年出臺(tái)的政府信息公開條例,這一行政法規(guī)對(duì)我國社會(huì)進(jìn)步起了極大的推進(jìn)作用。這部條例對(duì)政府信息公開的范圍、方式和程序均有明確、具體的規(guī)定,這些規(guī)定有利于保障公民的知情權(quán),為公民知政、議政和對(duì)政府決策的參與以及對(duì)公權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督提供了保障。同時(shí),改善了我國市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境,為企業(yè)公平競爭和消費(fèi)者放心消費(fèi)提供了保障,從而提高了市場經(jīng)濟(jì)的效率和質(zhì)量。
記者:回望我國行政法的發(fā)展歷程,您認(rèn)為這其中有哪些中國特色和經(jīng)驗(yàn)?
姜明安:回顧我國行政法幾十年的發(fā)展歷程,其中國經(jīng)驗(yàn)、中國特色極為鮮明。這主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面:
一是我們的行政立法有強(qiáng)烈問題意識(shí)。我們一直根據(jù)中國改革開放、中國民主政治和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要來立法。有什么樣的問題,就制定什么樣的法律來解決。比如,制定行政訴訟法,主要是為了服務(wù)改革開放的需要；制定政府信息公開條例,主要是為了實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)和提高政府工作透明度的需要；制定監(jiān)察法,主要是為了開展反腐敗工作的需要。
二是注重實(shí)踐先行,在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上立法,在總結(jié)法律實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善立法。例如,行政訴訟法是在汨羅、武漢等地先有了行政法庭,辦理了大量行政案件之后才出臺(tái)的。行政復(fù)議法是在1990年制定《行政復(fù)議條例》并在1994年進(jìn)行修訂,施行9年后才出臺(tái)的。
三是注重借鑒國外行政法立法經(jīng)驗(yàn),吸納和揚(yáng)棄后形成中國特色行政法體系。例如,在制定行政訴訟法和國家賠償法過程中,行政立法研究組先后考察了幾十個(gè)國家的相應(yīng)法律制度。中國行政法的“中國特色”,并不意味著要摒棄國外行政法的一切理念、知識(shí)、原理、原則,而只是要摒棄國外特別是西方國家行政法學(xué)中與我國法治政府建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容。對(duì)于有助于推進(jìn)我國法治政府建設(shè)的內(nèi)容,我們是持開放態(tài)度予以吸收、借鑒的,同時(shí)也根據(jù)中國國情有所揚(yáng)棄,而非照單全收。
四是特別重視理論和實(shí)踐的結(jié)合,重視學(xué)者、專家與立法機(jī)關(guān)的結(jié)合。我國搞行政立法,僅靠學(xué)者單打獨(dú)斗或者政府部門閉門造車都是不行的,必須結(jié)合起來。以行政立法研究組為例,1986年,全國人大常委會(huì)法工委組建的這個(gè)小組成員來自于全國人大常委會(huì)法工委、國務(wù)院法制局、最高人民法院、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)和全國律師協(xié)會(huì)等多個(gè)法律實(shí)務(wù)和法學(xué)教學(xué)科研單位,這個(gè)小組工作延續(xù)近20年,先后起草了行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、立法法、行政許可法等行政法重要法律的試擬稿,對(duì)我國行政法體系的建立和初步形成起到關(guān)鍵性作用。
