制圖／李曉軍
● 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》提出，要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作，確保人民群眾“舌尖上的安全”
● 好食品既是生產(chǎn)出來的，也是監(jiān)管出來的，更是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”勇于擔(dān)當(dāng)抓出來的
● 建立“從農(nóng)田到餐桌”全鏈條全過程食品安全監(jiān)管機(jī)制，也是《意見》的一個亮點(diǎn)。將食品安全相關(guān)工作納入食品安全責(zé)任制的平臺之內(nèi)，有助于完善食品安全監(jiān)管和執(zhí)法體制，整合監(jiān)管職能，形成市場監(jiān)管合力
□ 法制日報(bào)全媒體記者 萬靜 侯建斌
近日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》（以下簡稱《意見》）公開發(fā)布?！兑庖姟诽岢鲆米顕?yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作，確保人民群眾“舌尖上的安全”。
對此，業(yè)內(nèi)專家分析認(rèn)為，中央文件具體闡明了這“四個最”的具體含義，表明了黨中央、國務(wù)院對做好食品安全工作的堅(jiān)定決心，特別是最后一個“最嚴(yán)厲的問責(zé)”，直擊食品安全問題關(guān)鍵，可謂史上最明確也是最嚴(yán)厲的關(guān)于食品安全問題的“中央意見”。
落實(shí)黨政同責(zé)
創(chuàng)新監(jiān)管制度
國以民為本，民以食為天，食以安為先，安以法為基。14億人民舌尖上的安全狀況直接關(guān)系到人民群眾的幸福感、獲得感與安全感，關(guān)系到黨的執(zhí)政能力建設(shè)。為此，黨和國家高度重視食品安全工作。
2013年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出，要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)（四個最嚴(yán)）來確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。
為落實(shí)食品安全黨政同責(zé)要求，強(qiáng)化食品安全屬地管理責(zé)任，健全食品安全工作責(zé)任制，黨中央與國務(wù)院于今年2月發(fā)布了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》。這是黨中央、國務(wù)院首次針對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制作出的全面系統(tǒng)的制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，權(quán)責(zé)一致、齊抓共管，失職追責(zé)、盡職免責(zé)、安全至上的先進(jìn)理念，對于提高食品安全治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義與深遠(yuǎn)歷史意義。
“此次中央出臺《意見》再次對于‘四個最’，特別是‘最嚴(yán)肅的問責(zé)’進(jìn)行了明確而詳細(xì)的規(guī)定，目的就是讓食品安全問題和地方領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任緊密而扎實(shí)地聯(lián)系起來。好食品既是生產(chǎn)出來的，也是監(jiān)管出來的，更是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’勇于擔(dān)當(dāng)抓出來的?！北本┦惺称匪幤钒踩ㄖ窝芯繒L、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海在接受《法制日報(bào)》記者采訪時開宗明義地說。
針對事權(quán)不清、責(zé)任不明、一些地方對食品安全重視不夠等問題，《意見》提出要對食品安全堅(jiān)持最嚴(yán)肅的問責(zé)，最關(guān)鍵的就是明確監(jiān)管事權(quán)。
根據(jù)《意見》規(guī)定，對產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)高、影響區(qū)域廣的生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)督檢查，對重大復(fù)雜案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法，原則上由省級監(jiān)管部門負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)，市縣兩級監(jiān)管部門配合，也可實(shí)行委托監(jiān)管、指定監(jiān)管、派駐監(jiān)管等制度，確保監(jiān)管到位。
對此，中國政法大學(xué)法學(xué)院教授王敬波分析，食品安全屬于公共產(chǎn)品，政府應(yīng)該對其負(fù)法定責(zé)任。當(dāng)下食品安全事故頻發(fā)、食品安全監(jiān)管不力，說明政府在這方面的工作有監(jiān)管失靈或監(jiān)管不力之嫌。當(dāng)前，對食品安全監(jiān)管的問責(zé)主要集中在一些明顯違法的行為上，對于“懶政”、不作為等未被確定為違法的行為則很少涉及?！兑庖姟返某雠_，讓這些不負(fù)責(zé)的監(jiān)管行為“曬到陽光下”。
加強(qiáng)評議考核
實(shí)現(xiàn)獎懲分明
近日，網(wǎng)絡(luò)媒體針對近4000名被調(diào)查對象展開一項(xiàng)關(guān)于“食品安全責(zé)任監(jiān)管”的調(diào)查。結(jié)果顯示，95．4％的人認(rèn)為，當(dāng)前食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中的“被動執(zhí)法”現(xiàn)象普遍存在；82．1％的人認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)懲食品安全監(jiān)管失職行為。97．4％的人認(rèn)為監(jiān)管部門應(yīng)該對頻繁發(fā)生的食品安全事故負(fù)責(zé)，其中89．7％的人認(rèn)為監(jiān)管部門應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。
日前，北京、上海、浙江、廣東等地將食品安全工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，推行食品安全整治區(qū)（縣）長負(fù)責(zé)制，統(tǒng)籌推進(jìn)市縣兩級食品安全監(jiān)管職能調(diào)整，實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)緊密銜接，有效形成全鏈條監(jiān)管。
而此次《意見》更明確提出要加強(qiáng)評議考核。完善對地方黨委和政府食品安全工作評議考核制度，將食品安全工作考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，作為干部獎懲和使用、調(diào)整的重要參考。對考核達(dá)不到要求的，約談地方黨政主要負(fù)責(zé)人，并督促限期整改。
劉俊海說：“食品安全工作責(zé)任制再好，倘若束之高閣、掛在墻上，也不會實(shí)現(xiàn)制度的既定目標(biāo)。為預(yù)防食品安全工作責(zé)任制空轉(zhuǎn)，避免食品安全工作中出現(xiàn)‘念文件落實(shí)文件’的形式主義現(xiàn)象，就要綜合運(yùn)用考核、獎勵、懲戒等措施，督促地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以臨淵履薄之心，誠信履職，勤勉盡責(zé)。”
發(fā)布于今年年初的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》，對應(yīng)予表彰獎勵、懲戒問責(zé)的情況都予以明確規(guī)定。
比如，應(yīng)予表彰獎勵的情形包括：及時有效組織預(yù)防食品安全事故和消除重大食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，使國家和人民群眾利益免受重大損失的；在食品安全工作中有重大創(chuàng)新并取得顯著成效的；連續(xù)在食品安全工作評議考核中成績優(yōu)秀的。應(yīng)予問責(zé)的情形包括：未履職或履職不到位的；對本區(qū)域內(nèi)發(fā)生的重大食品安全事故或社會影響惡劣的食品安全事件負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；對本區(qū)域內(nèi)發(fā)生的食品安全事故，未及時組織領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)部門有效處置、造成不良影響或者較大損失的；對隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)食品安全事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；違規(guī)插手、干預(yù)食品安全事故依法處理和食品安全違法犯罪案件處理的以及有其他應(yīng)當(dāng)問責(zé)情形的。
實(shí)際上，將食品安全納入政績考核，國家層面已有制度設(shè)計(jì)。
2015年10月1日實(shí)施的食品安全法，也對食品安全工作評議考核提出了明確要求。2016年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《食品安全工作評議考核辦法》，明確對省級政府的食品安全工作進(jìn)行評議考核。不難看出，此次中央出臺的《意見》和《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》，都是對國家法律的具體落實(shí)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉提出，雖然已有法律制度體系，但近年來因食品安全問題被追責(zé)的官員和案件數(shù)量并不算多。
他給記者列出一組最高人民法院、最高人民檢察院去年報(bào)告的數(shù)據(jù)：2018年兩會上的最高法報(bào)告顯示，在過去五年中（2013年－2017年），各級人民法院審結(jié)相關(guān)案件4．2萬件。最高檢報(bào)告中提出，過去五年中掛牌督辦龐紅衛(wèi)等人非法經(jīng)營疫苗系列案等986起重大案件；辦理食品藥品領(lǐng)域公益訴訟731件。
高秦偉告訴記者：“近年來，在國內(nèi)所發(fā)生的一系列重大食品安全事件中，背后都有監(jiān)管不力的影子。造成監(jiān)管不力的一個重要因素直指行業(yè)監(jiān)管人員瀆職與腐敗，在個別地區(qū)甚至出現(xiàn)執(zhí)法人員充當(dāng)違法企業(yè)保護(hù)傘的情況?！?
他相信，隨著食品安全官員問責(zé)制度體系越來越完善、越來越嚴(yán)格，特別是《意見》出臺后，將出現(xiàn)越來越多食品案件重大案件官員被問責(zé)的情形。
中國人民公安大學(xué)食品藥品與環(huán)境犯罪研究中心主任李春雷認(rèn)為，《意見》為下一步加強(qiáng)食品安全工作指明了方向。黨中央明確提出食品安全“四個最嚴(yán)”的要求，在立法、執(zhí)法、司法和社會共治等方面都得到了較好的貫徹執(zhí)行。但隨著國家機(jī)構(gòu)改革方案的落地，食品監(jiān)管部門并入市場大監(jiān)管，在執(zhí)行食品安全政策和法律方面，各地黨委政府在一定程度上存在認(rèn)識不到位、應(yīng)對乏力等問題。
形成監(jiān)管合力
開展全程監(jiān)管
“食品安全責(zé)任制既覆蓋食品安全工作，也覆蓋更廣闊的食品安全相關(guān)工作。”劉俊海說。
他具體解釋稱，食品安全工作過去曾主要聚焦于食品本身的安全。隨著“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管理念確立，田間的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全納入監(jiān)管視野。食品行業(yè)向上可以追溯到食用農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)藥、種子等三農(nóng)問題，向下可以延伸至食品的生產(chǎn)、加工、包裝、保鮮、貯存、運(yùn)輸、銷售與餐飲服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。因此，食品與食用農(nóng)產(chǎn)品的安全工作還存在諸多風(fēng)險(xiǎn)敞口，監(jiān)管孤島、監(jiān)管失靈、監(jiān)管懈怠、監(jiān)管盲區(qū)、監(jiān)管漏洞與監(jiān)管真空地帶也屢見不鮮。因此，食品安全工作不是獨(dú)唱，而是大合唱。
王敬波則提出，先進(jìn)國家目前主要都是在進(jìn)行過程監(jiān)督，即監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)過程。終端產(chǎn)品抽查模式是最落后的監(jiān)管模式，因?yàn)檫@個時候來監(jiān)管企業(yè)已經(jīng)沒用了。而食品安全監(jiān)管在日常工作中處于真空和被動狀態(tài)，當(dāng)前的聯(lián)合監(jiān)管更多的是以“突擊”和“救火”的工作形式展開，尚未形成職業(yè)化、專業(yè)化、常態(tài)化的監(jiān)管機(jī)制。
據(jù)記者觀察，建立“從農(nóng)田到餐桌”全鏈條全過程食品安全監(jiān)管機(jī)制，也是此次《意見》的一個亮點(diǎn)。它將食品安全相關(guān)工作納入食品安全責(zé)任制的平臺之內(nèi)。
劉俊海認(rèn)為，衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境、糧食、教育、文化、旅游、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)或領(lǐng)域與食品安全緊密相關(guān)，為食品安全提供支持的發(fā)展改革、科技、工信、財(cái)政、商務(wù)等領(lǐng)域工作都要引入食品安全責(zé)任制。將食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品生產(chǎn)經(jīng)營安全以及食品安全相關(guān)領(lǐng)域工作一網(wǎng)打盡，納入食品安全責(zé)任制范疇，有助于完善食品安全監(jiān)管和執(zhí)法體制，整合監(jiān)管職能，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，形成市場監(jiān)管合力。
