漫畫《眾人協(xié)力助養(yǎng)老》 作者 高岳
□ 法制日?qǐng)?bào)全媒體記者 戰(zhàn)海峰
“端起碗吃飯,放下碗散步”這是很多老年人對(duì)住進(jìn)養(yǎng)老院后的樸素而美好的向往。
然而,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立門檻高、服務(wù)供給不規(guī)范,甚至護(hù)理人員用工都難以保障等問(wèn)題困擾著亟需發(fā)展壯大的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。
這樣的困境在重慶同樣也不可避免。
早在1994年重慶就在西部地區(qū)率先進(jìn)入人口老齡化社會(huì)。預(yù)計(jì)2020年,重慶市60歲以上人口將達(dá)到800萬(wàn)人,超過(guò)全市戶籍總?cè)丝诘?3%,養(yǎng)老工作面臨著巨大挑戰(zhàn)。
今年4月1日,經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)的《重慶市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)正式實(shí)施,《辦法》從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)劃建設(shè)、設(shè)立條件、享受的政策扶持以及服務(wù)運(yùn)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理的落實(shí)等均作出了明確規(guī)定,這意味著今后重慶養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理將更加科學(xué)并適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展。
立法滯后亟待制度解決
早在2008年,重慶就出臺(tái)了《重慶市城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)管理辦法》,對(duì)促進(jìn)重慶市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理規(guī)范發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是,隨著重慶市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展、壯大,制約養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的“瓶頸”問(wèn)題日益凸顯。
中國(guó)老齡法學(xué)研究會(huì)特聘專家、西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授左菁主持了該《辦法》的立法項(xiàng)目,并執(zhí)筆《辦法》草案。談到目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展瓶頸,她認(rèn)為是多方面的。
“比如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可條件難以達(dá)到、政府投資興辦的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)不明確、市場(chǎng)退出機(jī)制缺位、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給不規(guī)范、護(hù)理人員用工難以保障、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持政策亟待創(chuàng)新、民政部門執(zhí)法能力有限等?！弊筝几嬖V《法制日?qǐng)?bào)》記者,由于2008年《重慶市城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)管理辦法》出臺(tái)時(shí)間較早,難以從制度上加以解決上述問(wèn)題,立法滯后性問(wèn)題較為突出。
在這期間,國(guó)家和地方相關(guān)制度政策已作出了較大調(diào)整:2013年至2017年從國(guó)家層面相繼出臺(tái)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》《民政部關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》；重慶市也于2017年頒布《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見(jiàn)》《重慶市老年人權(quán)益保障條例》等。
據(jù)左菁介紹,從其他省市來(lái)看,包括江蘇、上海、天津、北京、云南等地在內(nèi)的多個(gè)省市均在近幾年出臺(tái)有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的最新地方性規(guī)范。
“為了貫徹落實(shí)黨的十九大精神,更好地契合新時(shí)代新階段養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理制度領(lǐng)域的改革要求,解決重慶市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理中存在的突出問(wèn)題,有必要對(duì)《重慶市城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)管理辦法辦法》進(jìn)行修訂完善,提出有針對(duì)性、操作性的解決措施?！弊筝颊f(shuō)。
率先實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)立備案登記
談到《辦法》的亮點(diǎn)和創(chuàng)新,左菁認(rèn)為,變養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可制度為備案登記是地方立法的一個(gè)突破。
根據(jù)《辦法》第十八條的規(guī)定:設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)依法辦理登記手續(xù):(一)舉辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu),符合事業(yè)單位登記規(guī)定的,向事業(yè)單位管理機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)；符合社會(huì)組織登記條件的,向民政部門辦理社會(huì)組織登記手續(xù)。(二)舉辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu),向市場(chǎng)監(jiān)管部門辦理登記手續(xù)。第十九條規(guī)定:養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法辦理登記手續(xù)后,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向民政部門備案。市、區(qū)縣(自治縣)民政部門應(yīng)當(dāng)將備案需要提交的文件、材料目錄和示范文本,在辦事服務(wù)窗口及門戶網(wǎng)站上公開(kāi)。
去年7月18日,國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,會(huì)議指出取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可。隨后,2018年12月29日修訂的老年人權(quán)益保障法取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可制度。“并且這次老年人權(quán)益保障法作出修訂的5個(gè)條款全部都是圍繞養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的取消?！弊筝几嬖V記者。
在左菁看來(lái),盡管國(guó)家一直在研究取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可制度,但在重慶市起草和通過(guò)《辦法》的過(guò)程中,國(guó)家卻都沒(méi)有從立法上對(duì)取消設(shè)立許可予以明確?，F(xiàn)在看來(lái),《辦法》提出的備案制度規(guī)定高度契合了國(guó)家的改革方向。
“相對(duì)于其他省市來(lái)講,重慶的《辦法》是在老年人權(quán)益保障法決定取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可制度之后正式實(shí)施的,所以《辦法》的調(diào)整是最貼近改革方向的?！弊筝颊f(shuō)。
取消設(shè)立許可制度后,接下來(lái)的問(wèn)題就是要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,《辦法》在監(jiān)督管理中也有很多制度創(chuàng)新的地方:除了傳統(tǒng)的年報(bào)制度,還強(qiáng)調(diào)聯(lián)合監(jiān)督檢查、綜合評(píng)估制度、信用監(jiān)管制度等新的制度手段。
優(yōu)惠政策激勵(lì)參與養(yǎng)老失業(yè)
“創(chuàng)新養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持優(yōu)惠制度,是《辦法》的又一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)?！弊筝颊f(shuō)。
據(jù)左菁介紹,《辦法》在全面放開(kāi)養(yǎng)老市場(chǎng)、積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的改革背景下,除了傳統(tǒng)的建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等稅費(fèi)優(yōu)惠,還增加了包括土地政策支持、金融支持、醫(yī)保保障、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)支持、服務(wù)合作、人才培養(yǎng)和激勵(lì)、社工支持等在內(nèi)的扶持優(yōu)惠措施。
根據(jù)《辦法》,市、區(qū)縣(自治縣)人民政府按照國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定,給予社會(huì)力量舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)貼。區(qū)縣(自治縣)人民政府根據(jù)社會(huì)力量舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)情況,可以給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。
對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法享受的優(yōu)惠,《辦法》給予了明確規(guī)定:養(yǎng)老服務(wù)收入免征增值稅；非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)和土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；符合條件的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收入,按照規(guī)定免征企業(yè)所得稅；非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)免征行政事業(yè)性收費(fèi),營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)減半征收行政事業(yè)性收費(fèi)；用水、用電、用氣等按照居民生活類價(jià)格執(zhí)行等。
同時(shí),《辦法》還鼓勵(lì)水、電、氣安裝服務(wù)企業(yè)和有關(guān)經(jīng)營(yíng)性單位對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行收費(fèi)優(yōu)惠。外國(guó)投資者設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),與國(guó)內(nèi)投資者設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受同等優(yōu)惠政策。規(guī)定政府通過(guò)貸款貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞?引導(dǎo)信貸資金和社會(huì)資金投資發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。
此外,《辦法》還規(guī)定市人力社保、衛(wèi)生健康、醫(yī)保、民政、財(cái)政等部門應(yīng)當(dāng)逐步建立符合本市實(shí)際的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保綜合責(zé)任保險(xiǎn)。支持有條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)和支持高等院校、中等職業(yè)學(xué)校設(shè)置養(yǎng)老護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)等。
左菁告訴記者,在《辦法》出臺(tái)前的調(diào)研中,還發(fā)現(xiàn)了一個(gè)突出的問(wèn)題:農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)支持非常薄弱。這在《辦法》中有了直接的反映:鼓勵(lì)建設(shè)區(qū)域性農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu),滿足農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)需求。
在左菁看來(lái),明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“托底”的職能定位,積極推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革是《辦法》的另一個(gè)亮點(diǎn)?！掇k法》規(guī)定政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡、失獨(dú)等老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),可以采取公建民營(yíng)、委托管理、購(gòu)買服務(wù)等方式,依法選定專業(yè)化的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。
多元主體參與養(yǎng)老事業(yè)
重慶市民政局去年4月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,重慶共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1400所,養(yǎng)老床位達(dá)21.2萬(wàn)張,每千名老年人擁有床位數(shù)達(dá)30張。其中開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)機(jī)構(gòu)473家。此外,還建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)制度,為280所依法成立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買了保險(xiǎn)。
根據(jù)工作目標(biāo),公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)今后將逐步以公建民營(yíng)等方式進(jìn)行改革,委托社會(huì)力量參與運(yùn)營(yíng),到2020年,全市政府運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老服務(wù)床位不超過(guò)50%；所有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位要達(dá)到30%以上；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)要覆蓋全市80%的城市社區(qū)和60%的農(nóng)村社區(qū)；新增1萬(wàn)名養(yǎng)老服務(wù)一線的護(hù)理人才,培育1000名優(yōu)秀的養(yǎng)老服務(wù)管理人才。
“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)需要國(guó)家力量和社會(huì)力量的有機(jī)結(jié)合,產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要規(guī)范,重慶出臺(tái)的《辦法》及時(shí)適應(yīng)了社會(huì)的需要,是一個(gè)大的進(jìn)步,是重慶經(jīng)驗(yàn)對(duì)國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的一種貢獻(xiàn)。”重慶市政協(xié)委員、西南政法大學(xué)教授程德安說(shuō)。
華東師范大學(xué)晨暉學(xué)者、社會(huì)發(fā)展學(xué)院講師林茂認(rèn)為,“多元主體參與發(fā)展養(yǎng)老事業(yè),體現(xiàn)的是多元社會(huì)治理原則?！彼f(shuō),群策群力有助于實(shí)現(xiàn)資源、人力、科技等元素調(diào)配流通,如實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置,促進(jìn)與養(yǎng)老相關(guān)技術(shù)、管理的進(jìn)步。
“總之,關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的新規(guī)定,對(duì)于維護(hù)養(yǎng)老子系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、多元主體共同參與、挖掘科技服務(wù)老年人的潛力有重要作用?！绷置f(shuō)。
