2018年3月,根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案,將國家工商行政管理總局的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責(zé)、國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合,組建國家市場監(jiān)督管理總局,作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。
4月10日,國家市場監(jiān)督管理總局正式掛牌成立。
不少專家在接受《法制日報》記者采訪時普遍認(rèn)為,將涉及6個部委級機構(gòu)相關(guān)的職能整合,有助于將之前涉及市場監(jiān)管職能中存在的重疊、沖突和空白更好地系統(tǒng)化,實現(xiàn)職能優(yōu)化,體現(xiàn)了“大監(jiān)管”理念,使市場監(jiān)管部門更好為人民服務(wù),這是此次黨和國家機構(gòu)改革的目的與意義所在。
工商質(zhì)檢食藥監(jiān)三總局合并
根據(jù)方案,組建國家藥品監(jiān)督管理局,由國家市場監(jiān)督管理總局管理。市場監(jiān)管實行分級管理,藥品監(jiān)管機構(gòu)只設(shè)到省一級,藥品經(jīng)營銷售等行為的監(jiān)管,由市縣市場監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔(dān)。
將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)總署。保留國務(wù)院食品安全委員會、國務(wù)院反壟斷委員會,具體工作由國家市場監(jiān)督管理總局承擔(dān)。國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會職責(zé)劃入國家市場監(jiān)督管理總局,對外保留牌子。
將重新組建國家知識產(chǎn)權(quán)局,由國家市場監(jiān)督管理總局管理。
據(jù)悉,此次改革市場監(jiān)管體系,實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管,是建立統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)改革方案,組建國家市場監(jiān)督管理總局,其主要職責(zé)是:負(fù)責(zé)市場綜合監(jiān)督管理,統(tǒng)一登記市場主體并建立信息公示和共享機制,組織市場監(jiān)管綜合執(zhí)法工作,承擔(dān)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法,規(guī)范和維護市場秩序,組織實施質(zhì)量強國戰(zhàn)略,負(fù)責(zé)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管,統(tǒng)一管理計量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗檢測、認(rèn)證認(rèn)可工作等。
綜合監(jiān)管統(tǒng)一登記統(tǒng)一執(zhí)法
在這些職責(zé)中,“組織市場監(jiān)管綜合執(zhí)法工作”受人關(guān)注。
中國政法大學(xué)法治政府研究院院長王敬波教授分析說,綜合執(zhí)法有多方面的含義,既有集中進行的,也有多部門聯(lián)合進行的。部門執(zhí)法隊伍的整合,主要體現(xiàn)為行政管理方面的整合和變動。這樣的改革調(diào)整有很多不同于以往的積極意義和亮點。比如,提高各領(lǐng)域的監(jiān)管效能、彌合原本各部門之間割裂的現(xiàn)象、適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的階段性預(yù)期、適應(yīng)新經(jīng)濟的發(fā)展需要?？梢哉f,這次改革是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則進行整合與改革,是重新厘定、構(gòu)建的全流程、全鏈條式監(jiān)管機制和監(jiān)管體系。這個改革方向是順應(yīng)民心、完全正確的。
國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為,以往只要各部門存在與市場監(jiān)管相關(guān)的職能,就會設(shè)立自己的執(zhí)法隊伍。比如,質(zhì)監(jiān)部門有質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法隊伍,工商部門有工商部門的執(zhí)法隊伍,食藥監(jiān)部門也有食藥監(jiān)部門的執(zhí)法隊伍。現(xiàn)在就不同了,一個大的整體的市場監(jiān)管格局正在形成,執(zhí)法隊伍也會進行重組與整合,以便與整體的市場監(jiān)管格局相適應(yīng)。可以預(yù)見,未來會重新規(guī)劃形成幾支新的、綜合性強的執(zhí)法隊伍,能夠避免此前因各管各導(dǎo)致的執(zhí)法混亂、目的性不強的結(jié)果出現(xiàn)。
整合體現(xiàn)“大監(jiān)管”理念
國家市場監(jiān)督管理總局的組建,將原有工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、發(fā)改、商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)局等相關(guān)職能實現(xiàn)整合。
北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為,組建國家市場監(jiān)督管理總局,整合工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)部門,改革市場監(jiān)管體系,實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管,已不光是機構(gòu)改革,而是整個市場監(jiān)管體系的升級,是“大市場”“大監(jiān)管”思路的一部分。過去10年來,反壟斷有若干個部門執(zhí)法,這有一定優(yōu)勢,可發(fā)揮多個部委的背景優(yōu)勢共同履行反壟斷責(zé)任。這次將三個執(zhí)法機構(gòu)整合在市場監(jiān)管總局內(nèi),可以增進反壟斷不同方面職責(zé)的協(xié)調(diào)。
汪玉凱告訴記者,過去分散式的各部門監(jiān)管現(xiàn)在變?yōu)榻y(tǒng)一的集中監(jiān)管,在新的監(jiān)管格局下,在組織市場監(jiān)管、推進綜合執(zhí)法方面形成非常良好的制度模式,真正避免以前分散而治、職能交叉等問題。
“以前的監(jiān)管方式是碎片化的。國家市場監(jiān)督管理總局組建后,監(jiān)管具備了整合能力。尤其是隨著科技發(fā)展,大數(shù)據(jù)等技術(shù)已經(jīng)被充分應(yīng)用,很多信息壁壘自然而然地打通了。在這種新的監(jiān)管格局下,監(jiān)管能力一定會有大幅度提升。”王敬波說。
食藥并入解決執(zhí)法專業(yè)性
引人注目的是,此次機構(gòu)改革,單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局,由國家市場監(jiān)督管理總局管理。市場監(jiān)管實行分級管理,藥品監(jiān)管機構(gòu)只設(shè)到省一級,藥品經(jīng)營銷售等行為的監(jiān)管,由市縣市場監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔(dān)。
國家行政學(xué)院副教授胡穎廉認(rèn)為,此次機構(gòu)改革“大市場—專藥品”模式抓住了當(dāng)前食藥安全治理的兩大關(guān)鍵:食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和綜合性,藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性。
2008年大部制改革后,我國確立了食品從農(nóng)田到餐桌分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體系。但這種監(jiān)管模式,在基層執(zhí)行中,遭遇種種矛盾之處；社會各界也不斷發(fā)出質(zhì)疑聲。
胡穎廉舉例說,超市里的面包房,究竟屬于流通環(huán)節(jié)還是餐飲環(huán)節(jié)?很長一段時間內(nèi),超市里的餐食生產(chǎn)檔口,在有些地方是工商監(jiān)管、有些地方是食藥局監(jiān)管,還有些地方仍是衛(wèi)生監(jiān)督部門在承擔(dān)監(jiān)管職責(zé),難以統(tǒng)一,缺乏信息對接。
2013年啟動食藥監(jiān)管機構(gòu)改革以后,各級政府整合質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管機構(gòu)和隊伍,相對集中監(jiān)管,解決了“九龍治水”這一基礎(chǔ)性難題。然而,綜合執(zhí)法對食藥監(jiān)管專業(yè)性的影響尚存爭議。食品藥品安全具有很強的專業(yè)性和技術(shù)性,個別地方在體制改革中沒有突出食品藥品安全監(jiān)管水平和能力,單純追求機構(gòu)合并,異化了改革初衷。
胡穎廉告訴記者,此次國家層面的改革吸收了基層綜合改革的經(jīng)驗,被學(xué)者們稱為是典型的“地方影響中央”——地方改革成為直接影響了中央改革的方案選擇,是對現(xiàn)階段基層監(jiān)管部門沖擊最小的一種改革方案。一方面是食品安全問責(zé)壓力,另一方面是機構(gòu)改革的動力,于是整合職能相近的市場監(jiān)管部門成為地方政府在制定政策過程中的理性選擇。在目前市縣普遍采取市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下,用“小折騰”獲取“大紅利”的方案,一定程度上有利于食品安全監(jiān)管統(tǒng)一性。
“三合一”全面提速反壟斷執(zhí)法
今年11月,國家市場監(jiān)管總局披露,針對滴滴出行收購優(yōu)步中國一事,市場監(jiān)管總局正依據(jù)反壟斷法及有關(guān)規(guī)定進行調(diào)查。此前,滴滴出行宣布合并優(yōu)步中國,受到相關(guān)部門反壟斷調(diào)查,但目前此案尚未有明確的調(diào)查結(jié)果公布。
據(jù)悉,這是國家市場監(jiān)管總局成立以來,特別是分散于三個部門的反壟斷機構(gòu)將合并為一之后,國家反壟斷執(zhí)法部門首次重大舉措對外披露。
根據(jù)今年3月公布的國務(wù)院機構(gòu)改革方案,分散于三個部門的反壟斷機構(gòu)將合并為一,具體而言,是將國家工商行政管理總局的反壟斷執(zhí)法職責(zé)(反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局)、國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)(價格監(jiān)督檢查與反壟斷局)、商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法(反壟斷局)與國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合,統(tǒng)一歸屬市場監(jiān)督管理總局。其中,國務(wù)院反壟斷委員會將繼續(xù)保留,具體工作由國家市場監(jiān)督管理總局承擔(dān)。
中國政法大學(xué)教授時建中認(rèn)為,在過去機構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)上,三家在業(yè)務(wù)上存在一定的交錯,因此存在一些問題。例如,一個壟斷行為可能會涉及兩種或以上的壟斷性質(zhì),而基于部門職責(zé)的劃分,不同執(zhí)法機構(gòu)可能會在各自的查處過程中援引不同的法律條文,在一定程度上會減弱對案件查處的專業(yè)性和權(quán)威性。機構(gòu)整合以后,在一個案件的定性上將得到很大的改善。
北京大學(xué)法學(xué)院教授盛杰民指出,改革前,三家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)均是局級機構(gòu),對國有企業(yè)等具有較高行政級別單位的反壟斷存在掣肘難題,執(zhí)法難度較大。機構(gòu)整合后,希望未來的反壟斷工作要基于“加強”和“優(yōu)化”兩個原則展開,而為了加強對反壟斷工作的統(tǒng)領(lǐng),進一步提升反壟斷工作層次和水平,從整體上推進我國競爭政策實施,可以在反壟斷執(zhí)法部門外,設(shè)置專門的競爭政策部門。
隨著反壟斷機構(gòu)“三合一”的全面推進,未來反壟斷工作的重點領(lǐng)域也愈發(fā)受到市場關(guān)注。比如當(dāng)前全球新技術(shù)、新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中產(chǎn)生的反壟斷問題正在增加,5G和物聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)必要專利許可條款和費率,線上和線下銷售渠道和價格限制等。如何在改善營商環(huán)境、加強知識產(chǎn)權(quán)保護的大格局下辨識和規(guī)制壟斷行為,是我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)無法回避的挑戰(zhàn)。
