不久前,山東省高級(jí)人民法院行政庭擷選涉及農(nóng)村土地征收、城市房屋征收的典型案例,向社會(huì)公布。此舉凸顯司法為民、強(qiáng)化司法監(jiān)督,引發(fā)社會(huì)關(guān)注。
據(jù)了解,2017年,山東省法院受理行政案件數(shù)量大幅增長,達(dá)到43427件。從案件類型看,城建類中的房屋征收搬遷、土地資源類中的土地征收等居于前列,特別是因重大工程項(xiàng)目征收房屋和土地、棚戶區(qū)改造、環(huán)境整治、拆除違法建設(shè)等引發(fā)的涉民生案件占比較大。結(jié)合典型案例,可以發(fā)現(xiàn),在征收拆遷領(lǐng)域,行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)失當(dāng)、作出行政行為的事實(shí)依據(jù)不充分等問題較為突出。
山東高院行政審判庭庭長黃明春在接受記者采訪時(shí)指出,行政機(jī)關(guān)要充分運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作,始終堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法,做好征收拆遷領(lǐng)域爭議預(yù)防工作。
舊城改造征收土地應(yīng)區(qū)別性質(zhì)
2017年3月6日,山東省夏津縣政府就擬征收補(bǔ)償方案等程序作出房屋征收決定并公告,決定對(duì)六五河以南棚戶區(qū)改造項(xiàng)目片區(qū)內(nèi)的房屋及附屬物實(shí)施征收。
該征收決定涉及的對(duì)象,既包括國有土地上房屋,也包括北關(guān)居委會(huì)和西關(guān)居委會(huì)的集體土地。夏津縣政府的上述征收行為共涉及被征收人1400余戶,目前已完成拆遷約1300戶。韓某的房屋位于征收范圍內(nèi),他不服上述房屋征收決定,起訴至法院請(qǐng)求撤銷該決定。
德州市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為,夏津縣政府在同一征收決定中,未能提供證據(jù)證明征收范圍內(nèi)的集體土地已經(jīng)被依法征收,卻直接整體適用了國有土地上房屋征收程序,故其作出的征收行為主要證據(jù)不足,程序違法,應(yīng)予撤銷。但由于該征收行為涉及舊城改造,范圍較大,人數(shù)眾多,且絕大多數(shù)被征收人已經(jīng)拆遷完畢,如果撤銷將會(huì)給社會(huì)公共利益造成重大損害,故判決確認(rèn)夏津縣政府作出房屋征收決定的行為違法但不撤銷該行為。
韓某不服,提起上訴。二審法院判決駁回上訴,維持原判。
“本案涉及‘城中村’舊城改造中的征收補(bǔ)償問題?！鄙綎|高院行政審判庭副庭長侯勇介紹,此類片區(qū)既有國有土地上的房屋,也有集體土地上的房屋,兩者在征收程序和適用法律等方面有明顯區(qū)別。
侯勇認(rèn)為,在集體土地未經(jīng)依法征收、土地權(quán)屬性質(zhì)并未改變的情況下,直接作出包含該集體土地的房屋征收決定,明顯違反土地管理法,此違法性并不因征收補(bǔ)償?shù)轿换蛏形匆l(fā)爭議而消除。
此案對(duì)于如何正確區(qū)分征收對(duì)象,促使行政機(jī)關(guān)在征地拆遷過程中選擇合法的征收補(bǔ)償程序,預(yù)防和減少違法征收行為,具有示范意義。
政府舉證不能被認(rèn)定非法強(qiáng)拆
1994年5月27日,孫某購買王某位于濟(jì)南市槐蔭區(qū)張莊路辦事處張莊村70號(hào)房屋一處,并辦理了房屋所有權(quán)變更登記。2010年7月7日,濟(jì)南市政府作出批復(fù),決定收回涉案房屋所在的4387.43畝國有土地,用于西部新城建設(shè)工程。
2013年5月28日,在未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下,孫某的房屋被強(qiáng)制拆除。在涉案房屋被拆除前,濟(jì)南西區(qū)指揮部的工作人員及辦事處、村委會(huì)等有關(guān)人員對(duì)該房屋進(jìn)行測量,并就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與孫某進(jìn)行了溝通,但未達(dá)成一致意見。孫某不服,提起訴訟,要求確認(rèn)濟(jì)南市政府實(shí)施的房屋強(qiáng)制拆除行為違法。
濟(jì)南市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為,因濟(jì)南市政府否認(rèn)參與實(shí)施拆除了涉案房屋,孫某提供的證據(jù)亦不能證明濟(jì)南市政府直接參與拆除其房屋。在此情形下,法院應(yīng)結(jié)合國有土地上房屋征收有關(guān)法律和工作實(shí)際狀況以及當(dāng)事人的舉證能力分配舉證責(zé)任。因濟(jì)南市政府下設(shè)的濟(jì)南西區(qū)指揮部曾對(duì)涉案房屋協(xié)調(diào)過補(bǔ)償事宜,濟(jì)南市政府作為涉案房屋被拆除后的受益主體,具有優(yōu)勢舉證能力,并應(yīng)為此承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。在濟(jì)南市政府否認(rèn)參加亦不能證明系他人拆除涉案房屋的情況下,濟(jì)南市政府應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果,即應(yīng)認(rèn)定濟(jì)南市政府系強(qiáng)制拆除涉案房屋的實(shí)施主體。法院遂判決濟(jì)南市政府實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為違法。
濟(jì)南市政府不服,提起上訴。山東省高級(jí)人民法院二審以相同理由,判決駁回上訴,維持原判決。
“按照行政訴訟法規(guī)定,當(dāng)事人通過提起行政訴訟維護(hù)自身合法權(quán)益,必須有證據(jù)證明被訴行政行為系行政機(jī)關(guān)所為。但在實(shí)踐中,有的行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆除前并未制作、送達(dá)任何書面法律文書,事后也否認(rèn)參與實(shí)施拆除行為,對(duì)此當(dāng)事人往往難以獲得行為主體的相關(guān)信息和證據(jù)?！秉S明春說,
“本案的典型意義在于,不論是農(nóng)村集體土地還是國有土地上房屋征收、強(qiáng)制搬遷、收回國有土地使用權(quán)等,對(duì)合法建筑的拆除首先可以推定為行政強(qiáng)制行為,被拆遷人只要能夠提供初步證據(jù)證明強(qiáng)拆行為存在且極有可能系有關(guān)行政機(jī)關(guān)實(shí)施,行政機(jī)關(guān)如不能舉證確系其他主體違法實(shí)施,則可能被推定為強(qiáng)拆行為的實(shí)施主體?！?
黃明春認(rèn)為,人民法院審理此類案件,應(yīng)當(dāng)結(jié)合拆遷過程中的有關(guān)事實(shí),結(jié)合責(zé)任政府、誠信政府等法律理念和生活經(jīng)驗(yàn)法則邏輯,合理分配舉證責(zé)任的承擔(dān)主體。
未達(dá)成協(xié)議即強(qiáng)拆應(yīng)確認(rèn)違法
2013年1月12日,路某的一處住房在未達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議、未對(duì)室內(nèi)物品公證保全的情況下被聊城市東昌府區(qū)政府強(qiáng)制拆除。路某不服,提起行政訴訟,請(qǐng)求確認(rèn)東昌府區(qū)政府強(qiáng)制拆除其房屋的行為違法,并賠償因房屋強(qiáng)拆造成的經(jīng)濟(jì)損失。2015年11月2日,上述強(qiáng)制拆除行為經(jīng)判決確認(rèn)違法。
針對(duì)被訴房屋的損失問題,受訴法院于2017年7月10日依職權(quán)委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)房屋進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。2017年8月31日,評(píng)估機(jī)構(gòu)出具評(píng)估報(bào)告,以2017年7月10日為評(píng)估時(shí)點(diǎn)對(duì)被拆房屋周邊房地產(chǎn)市場均價(jià)估價(jià)為每平方米7755元。
聊城市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為,對(duì)于被拆房屋的損失賠償,如路某選擇貨幣賠償,東昌府區(qū)政府應(yīng)按評(píng)估價(jià)格每平方米7755元的標(biāo)準(zhǔn)向其支付房屋賠償金1774111.35元；如路某選擇安置住房,東昌府區(qū)政府應(yīng)向其提供與被拆除房屋區(qū)位、用途、面積相同或近似的房屋。對(duì)于室內(nèi)物品的損失賠償,因東昌府區(qū)政府未采取公證保全措施,故酌定由東昌府區(qū)政府賠償2萬元符合常理。
路某不服,提起上訴。山東省高級(jí)人民法院二審判決駁回上訴,維持原判。
此案的判決,一是從實(shí)質(zhì)性保障被征收人利益角度出發(fā),確定以判決時(shí)被拆房屋周邊房地產(chǎn)市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算賠償數(shù)額；二是賦予被征收人選擇安置住房的權(quán)利；三是明確對(duì)因強(qiáng)拆處理不當(dāng)造成相關(guān)物品毀損或滅失致使被征收人舉證困難的,應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任,被征收人只需承擔(dān)初步證明責(zé)任,法院根據(jù)被征收人提供的物品損毀清單,并結(jié)合生活常理、物品折舊等因素酌情作出認(rèn)定。
做好征收拆遷爭議預(yù)防工作
據(jù)了解,繼2016年全省法院受理行政訴訟案件同比增長28.7%之后,2017年,山東省法院受理行政案件數(shù)量持續(xù)大幅增長,達(dá)到43427件。其中,全省法院一審判決行政機(jī)關(guān)敗訴1973件,同比減少16.9%。從行政管理領(lǐng)域看,敗訴案件數(shù)量較多的仍然是:土地征收補(bǔ)償(383件)、違法建筑拆除、社會(huì)保障、房屋登記、房屋征收拆遷(181件)等,以上管理領(lǐng)域占比敗訴總數(shù)超過7成。
“職權(quán)法定是依法行政的前提和基礎(chǔ),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定或授權(quán)的職權(quán)范圍、行為方式及程序,依法行使職權(quán)。但是有的行政機(jī)關(guān)不注意權(quán)責(zé)邊界,對(duì)其法定職責(zé)認(rèn)識(shí)不清、把握不準(zhǔn),導(dǎo)致履職盡責(zé)失當(dāng)?！焙钣抡f。
據(jù)統(tǒng)計(jì),該省2017年行政機(jī)關(guān)因不履行、拖延履行、不當(dāng)履行法定職責(zé)被判敗訴的423件,占敗訴總數(shù)的21.5%。比如,在房屋征收案件中,有的行政機(jī)關(guān)在征收決定作出前、征收補(bǔ)償方案尚未確定的情況下,即委托下屬街道辦事處與被征收人簽訂搬遷協(xié)議,并對(duì)被征收房屋實(shí)施拆遷；有的地方政府在舊城改造中不依法履職,在所涉集體土地未被批準(zhǔn)征收的情況下對(duì)整個(gè)片區(qū)實(shí)施動(dòng)遷補(bǔ)償。
“從2017年敗訴情況來看,行政機(jī)關(guān)因事實(shí)證據(jù)問題被判敗訴的占28.4%?！焙钣抡f,有的地方政府作出征收決定時(shí),沒有公開省政府早已批準(zhǔn)征收的批復(fù),被法院視為沒有相應(yīng)證據(jù)而確認(rèn)征收違法。
通過一系列審判實(shí)踐,侯勇建議,行政機(jī)關(guān)要充分運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作,依法協(xié)調(diào)和處理各種利益問題,正確處理好公正與效率、實(shí)體與程序、改革發(fā)展與依法行政的關(guān)系,想問題、作決策、辦事情必須守法律、重程序、受監(jiān)督。
“健全清單管理制度,結(jié)合貫徹落實(shí)黨和國家機(jī)構(gòu)改革,全面梳理和明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單和負(fù)面清單,并向社會(huì)公開發(fā)布,始終做到嚴(yán)格依照法定權(quán)限履行職責(zé),杜絕超越職權(quán)、濫用職權(quán)和怠于行使職權(quán)等行為?！焙钣抡f。
同時(shí),他還提出,要做好征收拆遷領(lǐng)域的預(yù)防工作。要高度重視征收拆遷與安置、土地征用等執(zhí)法過程中產(chǎn)生的群體性行政爭議,積極預(yù)防、妥善協(xié)調(diào),有效化解,“在補(bǔ)償被拆遷人損失的同時(shí),盡量讓被拆遷人分享到發(fā)展的成果,拓寬安置渠道,健全社會(huì)保障,解決失地農(nóng)民的后顧之憂。要建立專項(xiàng)檢查和考核制度,對(duì)重大違法行政行為及時(shí)處理”。（記者 徐鵬 通訊員 段格林）
