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華生:中國新型城鎮(zhèn)化的主體與路徑

2013-03-01 16:11:15  來源:《財(cái)經(jīng)國家周刊》2013年2月18日   作者:范若虹、劉明霞采訪整理
【成都模式】典型的大城市帶大郊區(qū)的發(fā)展模式。主要做法是對土地確權(quán)頒證,建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場,設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制。

【天津模式】典型的大城市帶大郊區(qū)的發(fā)展模式。主要做法是對土地確權(quán)頒證,建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場,設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制。

【廣東模式】廣東模式又可以分為兩條主線:一是珠三角模式,即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)集中的中心鎮(zhèn)為發(fā)展依托;二是山區(qū)模式,即圍繞著縣城,發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)。

城鎮(zhèn)化模式應(yīng)從根本上重新審視與反思。2013年作為新型城鎮(zhèn)化開始起步的時(shí)刻,如何推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化,其路徑安排至關(guān)重要。

2013年所制定的施政思路將對未來多年的中國經(jīng)濟(jì)政策構(gòu)成路徑依賴,未來12個(gè)月可以視為今后510年中國經(jīng)濟(jì)政策主線的定調(diào)之年。新一屆政府將如何起步,能否找到可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑,并切實(shí)有效推進(jìn)改革,都具有重要意義。

201212月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出,城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù),也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。未來要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好,把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程,走集約、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

多數(shù)人的城鎮(zhèn)化

有西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家說過,中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技發(fā)展將是影響21世紀(jì)人類社會發(fā)展進(jìn)程的兩件大事。

城鎮(zhèn)化之路更是影響未來中國命運(yùn)的戰(zhàn)略選擇。目前來看,經(jīng)濟(jì)方面對新一屆政府最主要的考驗(yàn),正是那些跟城鎮(zhèn)化關(guān)聯(lián)的土地問題、戶籍問題、分配問題。從這個(gè)意義來說,將新的經(jīng)濟(jì)增長路徑定位于新型城鎮(zhèn)化是十分正確的。

將城鎮(zhèn)化定位于擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手,僅僅是第一步。如何走好城鎮(zhèn)化之路,其路徑選擇面臨更多挑戰(zhàn),目前仍然存在較多爭議。

過去的城鎮(zhèn)化,建立在土地財(cái)政的路徑之上,資本成為最大獲益者。地方政府通過賣地或者土地抵押獲得資金,通過農(nóng)民工進(jìn)城解決勞動(dòng)力供給,將幾項(xiàng)生產(chǎn)要素機(jī)械堆加后,便置換成一座座高樓大廈,隨之而來的是房價(jià)大幅上漲。如此得到的城鎮(zhèn)化率,與大多數(shù)居民的實(shí)際利益脫節(jié)。

新型城鎮(zhèn)化不同于以往的城鎮(zhèn)化,而應(yīng)是以人為本,實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的城鎮(zhèn)化??梢哉f,對城鎮(zhèn)化路徑的不同選擇,決定著未來的經(jīng)濟(jì)政策能否真正推陳出新。

推進(jìn)路徑

目前最重要的,是要重新審視城鎮(zhèn)化的推進(jìn)路徑。這就需要做好新型城鎮(zhèn)化的制度安排,也就是搞清楚一個(gè)問題:城鎮(zhèn)化的過程中誰是主體?城市的發(fā)展為誰服務(wù)?只有搞清楚主體,才能知道政策該怎么調(diào)整。

多年來,城鎮(zhèn)化積累了一個(gè)巨大的欠賬。外來進(jìn)城人口目前已有約2億人,他們在城市工作很多年,正常的情況下應(yīng)該已經(jīng)安居。但實(shí)際情況是沒有安居、沒有社會保障與公共服務(wù)。這2億人的身后,是他們的家屬,其中包括8000萬留守兒童。因此,粗略來算,欠賬應(yīng)該是4億人的安居、社保和公共服務(wù)費(fèi)用。

新型城鎮(zhèn)化的主體就是要解決人的問題。不僅僅是城市自身現(xiàn)有的戶籍人口,還包括外來人口。

現(xiàn)在針對城鎮(zhèn)化所推進(jìn)的改革,圍繞的主體存在錯(cuò)位。城鎮(zhèn)化過程中的主角,是大量進(jìn)城的農(nóng)民,因此相應(yīng)的土地制度、戶籍制度、財(cái)政制度,應(yīng)圍繞這一群體進(jìn)行全面調(diào)整。這種調(diào)整要進(jìn)行復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)。

現(xiàn)在人們談的土地制度改革,基本上都是要把錢給城郊和城中村的農(nóng)民。上述受益者,基本上都集中在富裕城市周邊的近郊和城中村。

現(xiàn)在學(xué)界與輿論都強(qiáng)調(diào),城鎮(zhèn)化過程中,應(yīng)該捍衛(wèi)農(nóng)民的權(quán)利。但是這個(gè)所謂的“農(nóng)民”已經(jīng)偷換了概念,是指城中村或城郊的農(nóng)民,根本不是中國大多數(shù)的農(nóng)民。大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民,其土地都在中西部地區(qū)、在山里。近郊和城中村的這批農(nóng)民暴富,并不會解決大量農(nóng)民工和外來人口的問題。

分配創(chuàng)造紅利

在搞清楚新型城鎮(zhèn)化的主體之后,對于財(cái)政收支、土地、戶籍等一系列問題都應(yīng)進(jìn)行新的制度安排,其背后本質(zhì),是利益的重新分配。

城鎮(zhèn)化過程中所產(chǎn)生的巨大利益與財(cái)富如何分配,是否能夠普惠于民,普惠于農(nóng)民工和外來人口,將成為新型城鎮(zhèn)化是否能夠成功的關(guān)鍵。好的分配格局將保障城市的穩(wěn)定,激發(fā)城市的活力,為經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造可持續(xù)的紅利。

現(xiàn)在談到分配問題,多數(shù)人著眼于收入。實(shí)際上,中國的分配問題是財(cái)產(chǎn)性收入差距太大,而不是工資收入。因此,城鎮(zhèn)化過程中的分配問題,不是簡單地提高農(nóng)民工工資。

眼下,農(nóng)民工的工資收入不比城市人低多少,但財(cái)產(chǎn)性收入?yún)s相差巨大,享受的財(cái)政支出因身份不同而差別巨大。近幾年,一線工人工資年均漲幅大約20%,資方面臨快速提高的勞動(dòng)力成本。農(nóng)民工的生活水平并沒有明顯改善多少,企業(yè)卻面臨嚴(yán)峻的成本壓力。

從長遠(yuǎn)來看要推進(jìn)財(cái)稅體制改革。減少土地財(cái)政等非稅收入占財(cái)政收入的比重;提高直接稅比重,推動(dòng)財(cái)產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅,這些稅種都是調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)存量的,但是推進(jìn)阻力很大。

從目前政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的角度來看,政策的核心是要把城市化的成本降下來。土地收入是財(cái)政收入的屬性,要用于公共服務(wù),而不是追求更多的資本增值。也就是說,包括教育、保障房、水利等一系列公共服務(wù)都要從這里出錢,而不是僅僅提取一定比例。

還應(yīng)解決好財(cái)政體制歧視性分配問題。包括醫(yī)療、學(xué)校、社會保障在內(nèi)的財(cái)政支出不應(yīng)向戶籍人口特殊傾斜,而是在居民間合理分配。

只有通過建立合理的財(cái)政分配布局,才能有空間吸引更多的人在城市穩(wěn)定生活與工作。這些不斷在城市安居的人口,才是未來幾十年經(jīng)濟(jì)增長的源泉。

高成本的土地財(cái)政模式

現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式,主要依靠賣商住用地來聚集資金搞城鎮(zhèn)化,造成城鎮(zhèn)化的成本特別高。

土地財(cái)政在過去有一定的歷史作用,但是要想繼續(xù)健康地走下去,并切實(shí)起到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長期增長的作用,就必須要跳出這個(gè)模式。

中央各級政府之間的財(cái)稅關(guān)系,中國的安排跟其他國家沒有什么區(qū)別,都是中央政府拿大頭,地方政府拿小頭,然后中央再對地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

當(dāng)下,不少地方就像一個(gè)個(gè)的經(jīng)營主體,與企業(yè)家一樣,獲取資金的欲望永遠(yuǎn)都滿足不了。多年來,依靠土地財(cái)政最嚴(yán)重的地區(qū),往往是富裕之地,而它們對外來人口公共服務(wù)的提供以及相應(yīng)的制度建設(shè),并沒有做到位。

因此,對于大多數(shù)地方政府來說,推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,不是有沒有錢的問題,而是資金如何分配、究竟應(yīng)該為誰服務(wù)。未來主要應(yīng)看財(cái)政收入分配問題,能不能找到正確的解決道路和突破口。

編輯 劉早生 責(zé)任編輯 楊嘉

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